解决异地高考须寻求治本之策,就地高考

社论

新华每日电讯 中国政府网8月31日刊发了国务院办公厅转发教育部、国家发展和改革委员会、人力资源和社会保障部以及公安部的《〈关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见〉(下文简称意见)的通知》。该意见要求,在因地制宜的方针指导下,各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应在2012年年底前出台。(9月1日《新京报》)

网友对京沪粤的异地高考[微博]政策感到失望,完全在情理之中

  新民晚报报讯 (记者 王蔚)教育部负责人昨天在国新办举行的新闻发布会上透露,进城务工人员子女接受义务教育的问题已经基本解决,就地参加中考、高考的问题提上了议事日程。“但需要明确的是,进城务工人员子女在就读地参加高考,不等同于‘异地高考’。”21世纪教育研究院副院长熊丙奇向本报披露了“民间版”的解决“异地高考”建议方案。

针对有媒体报道称,外地人员子女有望试行异地高考。教育部回应称,异地高考试点工作,由各地“自行提出”,经审批后实行。据悉,今年有望正式启动相关办法的调研。

总体看来,根据这一意见,异地高考(微博)矛盾并不突出的地区的异地高考问题,基本上可以得到解决——事实上,像山东省,已经在早前公布了异地高考的具体方案,而问题的关键是,只有真正解决异地高考矛盾比较突出的地区,包括北京、上海等地的异地高考问题,才能让这些地区数量众多的进城务工人员得到政策的实惠。对此,意见并没有明确,而只是专门指出,“北京、上海等人口流入比较集中的地区则要进一步摸清底数,掌握非本地户籍人口变动和随迁子女就学等情况,抓紧建立健全进城务工人员管理制度,制定出台有关随迁子女升学考试方案。”也就是说,意见把京沪两地进城务工人员关切的异地高考方案的出台,抛给了地方政府。现在的问题是,京沪等地怎样制订具体的异地高考方案?在笔者看来,应该注意三方面。

临到年终,北京、上海和广东先后公布了异地高考方案或过渡方案。作为异地高考矛盾最突出的地区,北京、上海和广东能在年底公布异地高考改革的思路和方案,算是落实了国务院有关解决异地高考问题的精神。但是,分析具体的方案,不难发现,北京的过渡措施所设置的门槛很高,上海基本延续了以前的高考政策,广东的方案也与公众的期待有差距。

  目前共有16个省份是自主命题考试,加上国家的统一命题考试,在全国形成了17种不同的高考试卷和录取标准。一个突出的矛盾是,不少随农民工父母进城工作并定居的孩子,他们在接受高中教育时却卡在了必须“回户籍地参加高考”的政策上。在刚刚举行的全国两会上,教育部负责人明确表示,对于流动人口子女在就读地参加中、高考问题,“很快会有一个方案”,“目前正在和上海、北京研究”。但这位负责人同时又提出,“异地高考”这个词表述得不准确,应当是“流动人口子女在流动地如何参加义务教育阶段以后的考试问题”,称为“异地高考”容易被误解为“高考移民”,即为了争取更多的入学机会而去参加其他省市的高考,这是教育部坚决不同意的。

自今年2月《国家中长期教育改革和发展规划纲要》征求意见稿发布之后,“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”,一度引起社会广泛关注。尤其是异地参加高考的办法,社会各界期待能早日出台,以切实推进教育公平,保障公民平等受教育权,避免进城务工人员子女为参加高考、不得不与父母分离、回到老家就读高中,成为“留守学生”。

首先,应该从国家层面,协调高考录取指标,并尽快将有关措施公之于众。众所周知,在京沪等地推进异地高考,直接的矛盾就是本地户籍人口和进城务工人员之间的高考利益冲突,本地户籍人口担心开放异地高考,会影响到自身的高考利益,只有解决了这一问题,打消本地户籍人口对开放异地高考的顾虑,才能让异地高考得到顺利推进。

正因如此,网友对上述异地高考政策感到失望,完全在情理之中。这也是在现行高考制度框架下,国家将解决异地高考问题的权限交给地方的必然结果。

  城市应当对有稳定职业的就业者子女的就学负责,同时又要协调好北京、上海等重点流入城市的利益,这正成为当前解决流动人口子女高考问题的一个瓶颈。为此,作为资深高考政策研究专家的熊丙奇教授,提出了他的破解方案,即通过区分大学层次、实行全国联考与本省自主考试相结合的办法,既妥善解决这一问题,又防止出现“高考移民”。

然而,因为教育资源存在严重的不均衡,一些教育不发达地区和升学率高的地区,还在努力治理“高考移民”之际,推行异地高考的困难可想而知。

其次,应该坚持当地高考、当地录取为主的原则,解决异地高考。此次意见中还提到,“对不符合在流入地参加升学考试条件的随迁子女,流出地和流入地要积极配合,做好政策衔接,保障考生能够回流出地参加升学考试;经流出地和流入地协商,有条件的流入地可提供借考服务。”这指的是为不符合条件的学生提供其他考试路径,在笔者看来,这不应该成为地方政府解决异地高考的主要方式,尤其是异地借考,由于全国各地考题不同,录取率不同,操作空间并不大。对于进城务工人员子女来说,异地高考就是给他们公平的考试机会和录取机会,这应该是地方政府制定异地高考方案的出发点,这也就要求地方政府尽量设置较低的异地高考门槛,如果设置的门槛条件太高,能获得异地高考机会的进城务工人员子女就相当少。异地高考对很多进城务工人员子女就成了一场空。

早在国家出台解决异地高考的意见时,笔者就撰文指出:在现行高考制度框架下解决异地高考,在流入人口少、高考竞争程度激烈的地区,可以行得通;但在流入人口多、高考竞争程度不激烈的地区,就面临很复杂的利益纠缠,地方政府必然根据本地户籍人口与外来人员的高考利益平衡、城市的教育资源和整体承载力,设置相当高的门槛——对于这些地区,解决异地高考,应该由国家层面主导,具体包括设置开放的基本门槛要求,并根据门槛条件,统计各地外来人员参加高考的人数,协调各地的高考录取指标。

  高水平大学

在按计划集中录取的高考体系中,异地高考的空间十分狭窄。可行的思路,都是以不影响城市学生的升学机会为前提,包括“异地参加高考,考户籍所在地高考卷,将成绩送回户籍所在地参加高考录取”、“异地参加高考,考学籍所在地高考卷,将成绩折合为户籍所在地高考分,参加户籍所在地高考录取”、“异地参加高考,考学籍所在地高考卷,在学籍所在地参加录取,但录取指标由户籍所在地划拨,单独录取”等几种。

再次,在异地高考矛盾突出的地区,解决异地高考,必须突破现有高考制度框架,探索与高考改革相结合的思路。毋庸置疑的现实是,就是国家出面协调各地的招生录取指标,地方政府还是会根据本地的社会、经济、教育发展情况设置异地高考的条件,如此一来,异地高考问题也就无法得到根本解决。要根本解决异地高考问题,就需要推进高考改革,打破现行的高考分省按计划集中录取制度——正是由于这一制度的存在,才把高考录取指标变为各地的蛋糕,也才有高考按户籍报名的规定,如果实行基于统一测试的高校完全自主招生,高考报名户籍限制也就失去存在的土壤,异地高考也就完全实现。

现在各地的异地高考方案基本出台,从北上广的异地高考方案看,果然“不出意料”。可以说,有关异地高考的矛盾,并不会因方案的出台而得到缓解,矛盾甚至有可能进一步激化。比如,就包括北京的过渡措施和上海、广东方案提到的异地借考思路,能否执行就存在变数——北京、上海、广东的考题和其他地方的考题不同,分数怎么折算?地方地方允许借考吗?北京、上海、广东怎么和其他地方进行协调?为此,笔者建议,解决异地高考问题,还必须寻求新的思路。

  联考 自主招生

客观上说,要让进城务工人员子女异地参加高考,并就地参加录取,难度极大,这涉及十分复杂的指标划拨和录取流程问题;在城市求学,却考户籍所在地的高考卷,也几乎不可行,在高考激烈的竞争中,考生怎可怠慢;而如果把学籍所在地高考分数折扣为当地分数,家长和学生无疑会担忧是否吃亏。如此一来,即使是有异地高考,但对考生的吸引力有限,不见得受学生欢迎。

以北京大学(微博)为例,如果北京大学实行基于当前11校联考(北大自主招生采取的笔试)的自主招生,参加联考的学生,用联考成绩申请北大自主招生,获得北大自主招生资格后,不再要求参加统一高考、集中录取,不就实现了全国异地高考吗?——北大的11校联考是全国统一测试,各地学生都可报名参加。实现这一步,只需取消当前自主招生与集中录取的嫁接即可。而北大采取这种自主招生模式,完全符合国家《教育规划纲要》的精神。另外,如果不采取这种方式,而是用当前的高考成绩作为自主招生的依据也完全可行,考生参加各地的高考,大学自主提出申请的成绩条件,达到条件的考生用高考成绩自主申请大学,大学结合考生的中学成绩、高考成绩、大学面试考察成绩以及地区教育因素加以综合评价、录取,也突破高校报名的户籍限制。

当前解决异地高考的思路,很难根本性地解决异地高考问题,只能“治标不治本”。众所周知,我国实行分省按计划集中录取制度,各高校把招生计划分配到各省市,如此一来,高考录取指标就变为各省的蛋糕,高考按户籍报名的规定就是这样出来的。显然,在这一录取制度不变的情况下,开放异地高考,本地户籍人口就会认为是外来人员“瓜分”自己蛋糕,必然产生本地户籍人口和外来人员的利益冲突。这一冲突在北上广尤其突出,在其他省市,包括山东、黑龙江、浙江等地也存在,本地户籍人口也质疑,开放异地高考会不会影响到当地户籍学生的利益,只是他们的质疑被淹没在对北上广的质疑中。

  建议方案提出,我国高水平的大学实行“联考 自主招生”考试和录取制度改革。

在我们看来,探索异地高考,必须与推进高考制度改革统一起来,应跳开集中高考统一录取的思路,在“分类考试,综合评价,多元录取”的高考改革中寻求突破。可行的方式有二。一是推行“高水平大学的联考 自主招生”,全国所有考生可以不分户籍,自主报考高水平大学的联考,高水平大学依据联考成绩,结合考生的中学成绩、学校面试,以及地区因素(教育薄弱地区加分,优势地区减分),自主录取考生,这就实现了进城务工人员子女在任何地区报考全国重点大学。

客观而言,在目前的高考制度框架下,各地实行异地高考的空间是比较狭窄的,面临高考指标的划拨、各地教育资源的不均衡等一系列问题,只有与高考改革结合,才能为异地高考的探索拓宽空间。熊丙奇(微博)

要解决异地高考问题,就必须推进高考改革,具体来说,就是按照国家《教育规划纲要》的思路——“探索招生与考试相对分离的办法,政府宏观管理,专业机构组织实施,学校依法自主招生,学生多次选择,逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度”,打破现行的分省按计划集中录取制度。如果能实行高考制度改革,根本就无需各地再出台异地高考方案。

  全国所有地区的考生都可以在各地自由报名参加联考(实现高考报名的社会化)。大学根据联考成绩、学生的中学表现,并结合自主招生考察等综合因素确定录取标准。还可以结合各地的经济情况、教育情况进行地区因素打分,即落后地区的学生可获得地区因素加分,而发达地区则可减分。

二是高职院校实行“申请入学、注册入学”,不论是进城务工人员,还是其子女,只要具有高中学历(学力),都可申请进入高职院校求学。如此“两头放开”,再向一般本科推进,公平就将稳步扩大。相较而言,在生源压力之下,高职院校更有可能率先向进城务工人员及子女开放,实行宽进严出的教育。

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首先,全国重点大学实行基于统一测试的完全自主招生。目前,我国已有80所学校实行自主招生改革试点,其中存在三大联考,这三大联考都是全国性质的统考,考生在任何省市都可报名参加,如果将自主招生与高考集中录取脱钩,参加联考的学生,以联考成绩申请自主招生,获得学校自主招生资格,不再要求参加统一高考、集中录取,这不就实现了全国范围内的异地高考了吗?

  地方本科院校

除此之外,依据教育部门的部署,探索异地高考,是此次教改试点的重要内容之一,愿意先行先试的地区和学校,可以申报改革试点。可是,从异地高考的复杂程度看,远非一个地方的试点可能完成,它几乎涉及所有参加高考录取的高校(如果进行指标划拨的话),也必须协调全国所有省市地区的关系(进行异地组考、或者进行分数折合)。如果采取与高考改革相统一的新思路,更需要全局推进高校自主招生改革,这样涉及范围广泛的改革,更应该由国家牵头,统一推进。但愿在进行调研时,应将其作为全国性“课题”,而非地方试点的“课题”。

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其次,高职高专实行注册入学、申请入学。鉴于我国高职高专目前普遍存在生源紧张的问题,甚至有部分高职院校已经出现生源危机,从高职院校发展和满足受教育者接受教育的需求出发,完全可以实行“注册入学,申请入学”,进城务工人员和进城务工人员子女只要有高中学历,都可自主申请,这也就解决了大半的异地高考问题——目前高职的录取计划占总计划的一半左右。

  本省考试 地区名额分配

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对地方本科院校,考虑到其主要由地方政府出资举办,可以把更多的招生名额投放给本地,考生在参加全国大学招生没有被录取之后,可以再参加地方院校的招考。

  建议方案提出,地方建设本科院校实行“本省考试 地区名额分配”的考试和录取制度改革。

按照以上高考改革,解决异地高考问题,也就绕过了户籍利益的纠缠,而且,这样的高考录取制度,也将彻底改变基础教育的应试教育格局,为我国教育发展带来新气象。这是我国教育主管部门值得认真思考的解决问题的思路。

  地方建设院校无疑首先应为地方发展服务。拥有当地户籍和居住证的学生,可在参加全国联考之后,选择参加户籍和居住证所在地的省市高考。省市高校在省内录取时,可把招生名额下达到各地区,这就保护了当地受教育者的利益,也实现了省内教育资源的均衡。从教育举办者的角度看,学校回报给当地相应的利益是十分正常的,美国的州立大学也是把主要名额投放给本州的学生。

  高职高专院校

  不分户籍注册入学

  建议方案提出,高职高专院校实行不分户籍的“申请注册入学”招生办法。

  鉴于我国的生源数在未来10年将持续减少,不少高职高专已经面临生源危机,而进城务工人员子女却对接受高等职业教育有旺盛的需求,应允许他们在居住城市就可申请、注册进高职高专学习。

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