促其健康发展,民办学校分类管理制度研究

  中国江苏网3月8日北京报道 我国的《民办教育促进法》2003年正式颁布,多年来,民办教育满足了社会多样化的教育需求,培养了大批国家需要的各类人才,已成为社会主义教育事业的重要组成部分。   今年的两会上,全国人大代表、江苏省教育厅长沈健提出议案,建议修订民办教育促进法,促进民办教育健康发展。   “当前民办教育的现状不尽人意,办学红火的民办学校少了,而不是多了;投资民办教育的社会资金减少了,而不是增多了;倒闭的民办学校、面临生存危机的民办学校越来越多,主动退出办学的举办者也不是个别。”   议案中分析认为民办教育出现系列的问题主要原因,是民办教育立法本身存在的缺失问题,使得民办教育促进法中最能体现促进我国民办教育发展立法本意的“与公办学校同等法律地位”的规定仍然处于虚置状况,这也成为当前制约民办教育事业发展的主要因素。   沈健在议案中建议从当前民办教育发展的实际情况出发,对《民办教育促进法》进行修订,借鉴国外经验,将民办学校分为营利和非营利性两大类,取消合理回报规定。由学校举办者自愿选择确定学校的“营利性”或“非营利性”性质,由此,享受不同的优惠政策,特别是税收优惠政策,执行各自的运行规则。   议案中建议要根据国家的政策,突破民办学校不能登记为“事业单位”法人的传统观念和政策障碍,对非营利性民办学校按“民办事业法人”登记。同时规定非营利性民办学校的教职工可以参加事业单位保险,保障非营利性民办学校的教职工在社会保险方面与公办学校教职工享有同等待遇。   随着政府对公办学校的投入不断加大,民办学校的生存压力日益加大。沈健认为“建议在修订时进一步明确政府对民办学校的经济扶持政策”。   现行的法律规定对于民办学校的违法办学行为,主要是责令停止招生、吊销办学许可证、撤销办学机构等。沈健认为,由于教育的特殊性,这样的规定在实践中难以得到有效执行。“建议设定罚款等财产罚,尤其是对民办学校的举办者,让违法者在经济上占不到便宜。”   沈健同时建议建立统一的财务监管制度,规范民办学校收支管理,建立健全各部门齐抓共管民办学校的体制,完善监督检查制度,及时发现、纠正违法办学行为,促进民办教育健康发展。

随着我国相关立法的修订,我国已建立起民办学校分类管理制度,但是我国民办学校分类管理制度还存在许多有待完善和细化的地方。

2016年11月7日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》,为深化教育领域综合改革、促进民办教育健康发展提供了法律保障,是民办教育改革发展新的里程碑。就本次修法的相关问题教育部有关负责人回答了记者提问。

全国人大常委会通过的《中华人民共和国民办教育促进法》,聚焦于确立民办学校分类管理的法律依据,明确非营利和营利性民办学校的划分标准,明晰民办学校的法人属性,以及国家对两类学校的扶持措施,并对现有民办学校作出更加合理的过渡安排。修订后的《民办教育促进法》确立了营利性与非营利性民办学校两种法人类型,明确了民办教育和公办教育共同发展格局的法源基础,在法律层面充分体现了完善民办教育治理体系的根本要求。使中央宏观指导与地方有序推进有机互动、公办民办教育同步发展与民办学校分类管理统筹谋划、满足民办学校及师生诉求与促进民办教育健康发展有效对接、民办学校自主办学与外部有效监管密切结合。

分类管理;产权制度;治理结构;退出制度

一、《民办教育促进法》修改的背景和意义是什么?

学校;分类管理;教育;法人;民办非企业单位;全国人大常委会;民法;法律地位;中华人民共和国;保障

作者简介:鞠光宇,男,教育部教育发展研究中心助理研究员。北京 100816

答:改革开放以来,特别是2002年《民办教育促进法》颁布以来,我国民办教育快速发展,已经成为社会主义教育事业的重要组成部分。民办教育的发展,有效增加了教育服务供给,不断满足了人民群众多样化教育需求,培养了大批合格人才,为创新教育体制机制、推动教育现代化、促进经济社会发展做出了积极贡献。2015年,全国有民办学校16.3万所,占全国总数的31.8%;在校学生数4570.4万人,占全国总数的17.6%。学前教育、义务教育、高中阶段教育、高等教育的民办学校数分别占民办学校总数的90%、6.6%、3.0%、0.4%。

作者系中国教育学会会长

内容提要:随着我国相关立法的修订,我国已建立起民办学校分类管理制度,但是我国民办学校分类管理制度还存在许多有待完善和细化的地方。文章从分类管理的视角分析了民办学校产权制度、治理结构和退出制度三个关键制度,以及这三个制度当前的现状、特点和不足,并提出了完善建议。

2010年,中共中央、国务院颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要》,对民办教育改革发展提出新要求,明确了积极探索非营利性和营利性民办学校分类管理的新任务。为了落实教育规划纲要要求,从法律层面破解民办教育发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和关键问题,进一步鼓励社会力量兴办教育,促进民办教育健康发展,2012年教育部启动了《民办教育促进法》的修改工作,广泛征求了各方面意见,为本次修改作了基础性准备。

《中华人民共和国民办教育促进法》于2016年11月7日,在第十二届全国人大常委会第二十四次会议上表决通过。这是我国民办教育史上又一具有里程碑意义的事件。

关 键 词:分类管理 产权制度 治理结构 退出制度

本次修改是贯彻落实中央教育改革战略部署的重要举措,对于全面促进教育事业发展、深化教育领域综合改革、构建公办民办教育共同发展的办学格局,加快推进教育现代化,满足人民群众日益增长的多样化教育需求和经济社会发展需要,具有重要而深远的意义。

全国人大常委会通过的《中华人民共和国民办教育促进法》,聚焦于确立民办学校分类管理的法律依据,明确非营利和营利性民办学校的划分标准,明晰民办学校的法人属性,以及国家对两类学校的扶持措施,并对现有民办学校作出更加合理的过渡安排,对促进民办教育事业的健康可持续发展具有重要意义。

标题注释:国家社会科学基金“十二五”规划2012年度教育学青年课题(项目编号:CGA120131)。

二、本次修改的亮点是什么?

20世纪80年代初期,政府为增加公共服务供给,放开政策允许民间资本举办公共事业,从而涌现了大量民办学校、民办医院、民办研究所等新型组织。为明确对这类组织的管理责任,1998年国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》,据此民办学校一般登记为“民办非企业单位”;但这无论从1986年制定、一定程度上承担了民法总则功能的《民法通则》规定的四类法人(机关、事业单位、社会团体和企业)看,还是从今年正进行审议的新《民法总则》草案将法人归为非营利性法人、营利性法人两种类型的动议看,民办非企业单位都无法归入任何一个法人类型。2002年颁布的《民办教育促进法》规定民办学校应当具有法人条件,但仍未能明确民办学校的法人属性,但同时又规定了可以取得合理回报。由于合理回报的规定与非营利性组织法律制度不衔接,一方面,使民办学校长期处于法人属性不清的尴尬境地,另一方面,导致没有与之相对应的财政、税收、人事、社会保障、土地、金融等方面完整配套的政策,难以享有与公办学校同等的法律地位及相关待遇。根据《教育规划纲要》提出的探索民办学校分类管理试点的要求,一些地方政府和民办学校进行了积极的探索尝试。修订后的《民办教育促进法》确立了营利性与非营利性民办学校两种法人类型,明确了民办教育和公办教育共同发展格局的法源基础,在法律层面充分体现了完善民办教育治理体系的根本要求。

中图分类号:G40-011.8 文献标识号:A 文章编号:2095-176003-0014-17

答:一是进一步加强民办学校党的建设。强调民办学校中的中国共产党基层组织按照党章开展党的活动,发挥党组织的政治核心作用,确保民办学校始终坚持社会主义办学方向。

在以往的法规制度框架下,民办学校既不能享受政府补贴、税费减免等政策支持,也不能合法合规地获得经济收益,不但制约了民办学校的发展,而且影响了民间资金投入教育的积极性。实行分类管理,既能有针对性地制定政府扶持政策(如财政补助、税费减免等),避免“搭便车”现象,最大限度地保障非营利性民办学校的发展;又能从法律层面明确营利性民办学校的法律地位,完善相应的办法,依法保障和规范获取合理回报的行为;同时还能使潜在的捐赠者和出资者打消顾虑,激发他们为教育捐资和投资的积极性。

2016年11月7日,全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》,明确将除了义务教育的民办学校分为营利性与非营利性两类。2016年12月29日,国务院发布了《关于鼓励社会力量兴办教育,促进民办教育健康发展的若干意见》。2016年12月30日教育部等五部门发布了《民办学校分类登记实施细则》。2016年12月30日教育部、人力资源社会保障部、国家工商行政管理总局发布了《营利性民办学校监督管理实施细则》。2017年3月15日,第十二届全国人民代表大会第五次会议表决通过的《中华人民共和国民法总则》将法人分为营利性法人、非营利性法人和特别法人,为我国民办学校的分类管理制度的建立提供了一个总体法律基础。我国已经在制度层面初步构建起民办学校的分类管理制度。但是由于我国民办学校的分类管理制度属于初创,存在诸多有待完善的地方,本文将对此进行分析,主要从分类管理的视角分析民办学校的产权制度、治理结构和退出制度三个关键制度。

二是确立分类管理的法律依据。明确实行非营利性和营利性民办学校分类管理,允许举办实施学前教育、高中阶段教育、高等教育以及非学历教育的营利性民办学校。

鉴于各地民办教育发展水平不同,各层次民办教育发展现状也不相同,推进分类管理,需要放在推进国家教育治理体系和治理能力现代化的框架下统筹考虑,使中央宏观指导与地方有序推进有机互动、公办民办教育同步发展与民办学校分类管理统筹谋划、满足民办学校及师生诉求与促进民办教育健康发展有效对接、民办学校自主办学与外部有效监管密切结合。

一、分类管理视角下民办学校产权制度研究

三是进一步保障举办者权益。规定举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校,根据学校章程规定的权限和程序参与学校的办学和管理。现有民办学校在终止时给予出资者相应的补偿或者奖励。

当前,一要根据修订后相关法律的基本原则和主要内容,尽快明确营利性和非营利性学校的划分标准,并有针对性地从财政、税收、土地、收费、招生、贷款、社保等方面制定配套政策,使政策真正落地。二要基于各地民办教育发展阶段和环境的差异,分地区制定分类管理平稳过渡的方案和实施细则。三要保障不同利益相关者的合法权益。考虑到民办学校举办者在基础教育普及化和高等教育大众化进程中的贡献,对举办者的合理诉求作出适当安排。要确保营利和非营利两类民办学校的师生与同级同类公办学校的师生一视同仁,享有平等待遇。四要加强宣传引导,凝聚各方共识,形成改革合力,推进民办学校坚持依法自主办学,优化内部治理结构,集中精力抓好内涵建设,真正把分类管理改革落到实处,不断提高人才培养质量,改善社会声誉。

修订后的《民办教育促进法》对民办学校产权制度的规定

bbin娱乐平台,四是进一步完善师生权益保障机制。提出民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益,并为教职工缴纳社会保险费,鼓励民办学校按照国家规定为教职工办理补充养老保险。县级以上各级人民政府可以采取助学贷款、奖助学金等措施保障民办学校学生的权益。

(作者系中国教育学会会长)

1.规定了我国民办学校的法人财产权。修订后的《民办教育促进法》对民办学校的法人财产权做出了相关规定,第五章第三十五条规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的资产以及办学积累,享有法人财产权。”

bbin安卓手机客户端,五是进一步完善国家扶持政策。强调民办学校与公办学校具有同等的法律地位,规定非营利性和营利性民办学校在财政、税收优惠、用地、收费等方面的差别化扶持政策,明确了国家鼓励方向。

2.规定了民办学校财产占有权和使用权。修订后的《民办教育促进法》第五章第三十六条规定:“民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。”[1]

六是进一步健全民办学校治理机制。规定民办学校应当设立理事会、董事会或者其他形式的决策机构并建立相应的监督机制。教育行政部门及有关部门建立民办学校信息公示和信用档案制度。

3.规定了民办学校财产收益权。修订后的《民办教育促进法》第十九条规定:“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。”“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”[2]

七是保障实现平稳过渡。修改决定没有设置统一的过渡期,对现有民办学校选择登记为非营利性或营利性民办学校做出相应规定,授权各地按照法律规定制定具体办法,保证现有学校办学稳定。

4.规定了民办学校的财产处分权。修订后的《民办教育促进法》第八章第五十八条规定:“民办学校终止时,应当依法进行财务清算。民办学校自己要求终止的,由民办学校组织清算;被审批机关依法撤销的,由审批机关组织清算;因资不抵债无法继续办学而被终止的,由人民法院组织清算。”民办学校终止并进行财产清算时,在清偿应退受教育者学费、杂费和其他费用,应发教职工的工资及应缴纳的社会保险费用和偿还其他债务后,剩余财产按有关法律、行政法规的规定处理。第五十九条规定:“非营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产继续用于非营利性学校办学;营利性民办学校清偿上述债务后的剩余财产,依照公司法的有关规定处理。”

三、为什么要实行分类管理?

新修订的《民办教育促进法》关于民办学校产权制度的三个特点

答:本次修改的核心是实施分类管理。实施分类管理,一是有利于破解民办教育发展瓶颈,使民办学校的法人属性、产权归属等方面存在的问题和矛盾,在法律层面得以澄清和解决;二是有利于按照民办学校的法人属性,分类落实财政、税收、土地等方面的扶持政策;三是有利于拓展民办教育发展空间。非营利性民办学校可以获得政府更多扶持,提高办学质量,培育一批高水平的民办学校;营利性民办学校利用市场机制,创新教育产品,增加教育供给。

1.初步建立了民办学校产权分类管理制度。新修订的《民办教育促进法》允许民办学校的举办者选择营利性或者非营利性办学模式,并且在两类学校的产权制度,主要是受益权和剩余财产分配权等方面做出了一系列不同规定,从而在我国初步建立起民办学校产权分类管理制度。

四、本次修改如何体现促进民办教育发展的精神?

2.规定了民办学校产权的基本种类。新修订的《民办教育促进法》及其配套文件明确规定了民办学校的法人财产权、民办学校财产占有和使用权、营利性和非营利性民办学校财产收益权、营利性和非营利性民办学校财产处分权等,使得我国民办学校产权制度在处理时基本有法可依。

答:一是切实保障扶持政策落实。现有民办学校均属于非营利性学校,但合理回报的规定与非营利性组织法律制度不衔接,影响相关扶持政策落地。实行分类管理,进一步明确了非营利性与营利性学校的内涵,有利于与其他法律制度相衔接,有利于完善财政、税收、土地、收费等方面扶持政策,有利于进一步调动社会力量兴办教育积极性。

3.新修订的《民办教育促进法》关于民办学校产权制度的规定基本上与国际接轨,具有很大的进步性。从我国新修订的《民办教育促进法》对于民办学校产权制度的规定特别是关于营利性学校和非营利性学校产权制度的规定来看,与当今世界两大法系关于营利性学校和非营利性学校产权制度的规定有着很大的相似性,相关制度的规定与原来的规定相比有很大的进步性。

二是拓展民办教育发展空间。修改决定第一次在法律上明确可以举办营利性民办学校。允许举办实施学前教育、高中阶段教育、高等教育以及非学历教育的营利性民办学校,丰富了教育的提供方式,有助于更好地满足人民群众多样化、选择性的教育需求。

新修订的《民办教育促进法》关于民办学校产权制度的三点不足

三是保证现有学校办学稳定。修改决定充分考虑我国民办教育发展的特点和现实情况,规定选择登记为非营利性民办学校继续办学的,在终止时可综合考虑出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,给予出资者相应的补偿或者奖励。这一制度安排有力地保障了民办学校及其举办者的合法权益,确保民办学校分类管理改革平稳有序推进。

1.营利性民办学校和非营利性民办学校法人财产权的规定有待进一步明确。通过理论分析和国际比较发现,虽然营利性民办学校和非营利性民办学校都应该确立独立的法人财产权,但是营利性民办学校和非营利性民办学校的法人财产权的内涵应该是不同的:营利性民办学校是完全独立于股东之外的产权主体和独立的民事主体,对营利性学校的产权及其运行,拥有全部的权利,负有全部的责任,成为交易中的独立主体,包括进行市场交易、对外投资、财产抵押和担保等,并且能够以自己的名义承担全部责任。但是非营利性民办学校的法人财产权应该受到一定的限制,虽然能够以自己的名义承担全部责任,但是非营利性民办学校不拥有对学校资产的自由转让权。资产一经投入到学校成为公益资产,就只能按照特定的要求使用,而不得进行自由转让,非营利性民办学校的产权不能进行市场交易、对外投资、财产抵押和担保等,而应该按照公益性资产的特征进行办理。然而我国新修订的《民办教育促进法》及配套文件对此没有相应的规定,这是一个缺陷,有待进一步完善。

四是实现民办公办平等地位。修改决定再次重申民办学校与公办学校具有同等的法律地位,进一步规定民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇和其他合法权益,鼓励民办学校按照规定为教职工办理补充养老保险,明确民办学校学生享有与公办学校学生同等的助学贷款、奖助学金待遇,有利于维护民办学校和师生合法权益。

2.营利性民办学校的收益权存在不确定性。新修订的《民办教育促进法》规定:“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。”从关于民办学校收益权的规定来看,较修订前的《民办教育促进法》第七章第五十一条规定民办学校可以取得合理回报有了很大的进步,但还存在一定的问题,主要体现在营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理。而国务院《关于鼓励社会力量兴办教育,促进民办教育健康发展的若干意见》虽然也规定了营利性民办学校举办者可以取得办学收益,但是“办学结余依据国家有关规定进行分配”[3],这些规定使得营利性民办学校的收益权分配除了受到《公司法》约束外,还有可能受到法律、行政法规和其他国家规定的约束,使得营利性民办学校的利润分配存在很大的不确定性,也与国际惯例不符。

五是加强民办学校规范管理。规范管理是促进民办教育健康发展的重要保障,修改决定进一步健全了民办学校内部治理结构,优化了监管措施,建立民办学校信息公示和信用档案制度,充分发挥社会监督作用,有利于营造公平公正的发展环境。

五、如何界定非营利性和营利性民办学校?

答:非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学。营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律法规的规定处理。两者的区别在于,学校存续期间举办者能否取得办学收益、学校终止时能否分配办学结余。对于现有的民办学校,修改决定规定学校终止时,出资人可以按照法律规定取得相应的补偿或者奖励。

六、如何理解义务教育阶段不得设立营利性民办学校?

答:现有义务教育阶段民办学校均为非营利性办学。义务教育体现国家意志,是政府必须提供的基本公共服务和国家强制公民必须履行的义务,这种性质决定了义务教育阶段不能举办营利性民办学校。如果允许举办实施义务教育的营利性民办学校,将影响义务教育政府责任的落实,影响义务教育的均衡发展。

七、如何保证现有举办者的权益?

答:修改决定充分考虑了民办学校举办者的合法权益。一是确认了举办者在学校终止时对学校剩余财产享有的权益,出资者可以获得相应的补偿或者奖励。二是为地方制定保障举办者权益的具体办法提供了法律依据。各地依据法律,因地制宜制定补偿或者奖励的具体办法。三是为保护民办学校举办者的其他权益做了专门规定,举办者依据学校章程规定的权限和程序参与学校办学和管理。

八、为什么不设分类管理登记过渡期?

答:修改决定不设置统一的过渡期,有利于各地依据法律,从实际出发解决相关问题,一校一策、稳妥处理。修改决定自2017年9月1日起施行,不是要求现有民办学校在此时间之前就进行选择,而是要为各地制定具体办法留出较为充分的时间,保证分类管理改革平稳有序推进。

九、分类管理后民办学校享受哪些税收优惠等扶持政策?

答:对于所有民办学校,县级以上各级人民政府可以采取购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产、收费等措施予以扶持,同时享受国家规定的税收优惠。修改决定进一步体现了非营利性导向,对于非营利性民办学校,明确其可以享受与公办学校同等的税收优惠和用地政策,还可以享受政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。

十、现有民办学校如何重新办理分类登记?

答:现有民办学校选择登记为非营利性民办学校的,可依照修改后的学校章程继续办学。选择登记为营利性民办学校,应当进行财务清算,依法明确财产权属,并缴纳相关税费,重新登记,继续办学。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

十一、下一步贯彻落实《民办教育促进法》有何考虑?

答:一是加强学习宣传解读,进一步统一思想、凝聚共识,为法律贯彻落实营造良好氛围。二是积极推动《民办教育促进法实施条例》修改工作,进一步完善民办教育法律制度体系。三是尽快出台国家层面鼓励社会力量兴办教育的政策文件,推动地方政府因地制宜研究制订具体办法,保证修改决定确定的原则和要求在实施层面尽快予以落实。四是适时召开全国民办教育工作会议,贯彻落实中央关于民办教育发展的决策部署,系统总结推广民办教育改革的经验做法,努力营造全社会共同关心、共同支持民办教育的良好环境。

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